Natura 2000 - was steckt dahinter?

Welche Bedeutung hat das europäische Schutzgebietssystem Natura 2000?

Mit den Natura 2000 Schutzgebieten soll die biologische Vielfalt erhalten und die Umweltqualität verbessert werden. Wildlebende Tiere und Pflanzen dienen als Indikator für ökologische Verbesserungen oder Verschlechterungen. Was steckt dahinter, wie werden die Ziele umgesetzt und wo sind die Privatwaldbesitzer betroffen?

Manche Fledermausarten genießen den besonderen Schutz von Natura 2000. Für den Schutz des Großen Mausohrs werden eigene Schutzgebiete ausgewiesen.
Foto: Hessen-Forst

Das Schutzgebietssystem Natura 2000: Im Jahr 1992, in dem in Rio die Vertragsstaaten die folgenreichen Konventionen zum Klima und zur Biodiversität beschlossen, verabschiedete die EU die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie). Obwohl es sich hierbei um zwei unabhängige Prozesse handelt, gehen die Ziele in die gleiche Richtung.

Denn Hauptziel der FFH-Richtlinie ist die Erhaltung der biologischen Vielfalt unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und regionalen Anforderungen der Bevölkerung. Die Erhaltung und die Verbesserung der Umweltqualität sollen durch den Schutz der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen erreicht werden. Vom Vokabular her ist das eigentlich nichts Neues, sind doch ähnliche Formulierungen in fast allen Naturschutzgesetzen der Mitgliedsländer bereits enthalten. Trotzdem wird durch die FFH-Richtlinie eine neue Dimension des Naturschutzes begründet. Waren vorher alleine die Staaten mit einem breiten Spektrum der Naturschutzgesetzgebung und mit einer Vielzahl von Schutzgebietskategorien, die auch bei gleicher Bezeichnung die unterschiedlichsten Inhalte hatten, für den Naturschutz zuständig, so dominiert seit 1992 die EU mit dem Schutzgebietssystem Natura 2000 den europäischen Naturschutz.

Das Schutzgebietssystem Natura 2000 setzt sich zusammen aus der oben genannten FFH-Richtlinie und der bereits 1979 verabschiedeten Richtlinie zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie). Kern beider Richtlinien ist die Ausweisung von Schutzgebieten zur Sicherung der Schutzziele, die als FFH-Gebiete oder Vogelschutzgebiete bezeichnet werden. Länderübergreifend bilden die Schutzgebiete ein zusammenhängendes, europäisches Netz zur Sicherung der wichtigsten Lebensräume und Arten. Um zu verdeutlichen, welche gewaltigen Flächen mit Natura 2000 unter EU-weiten Schutz gestellt wurden, sind in der Tabelle unten die Gesamtflächen von FFH-Gebieten und Vogelschutzgebieten in Deutschland, Hessen und Rheinland-Pfalz dargestellt.

Für die Ausweisung sind die Mitgliedsstaaten verantwortlich, in Deutschland wurde die Ausweisungskompetenz aufgrund der föderalen Struktur auf die Bundesländer übertragen. Der Ausweisungsprozess erstreckte sich über mehrere Jahre und wurde erst abgeschlossen, nachdem durch Ergänzungspakete den Anforderungen des Bundes und der EU genüge getan war. In Hessen wurde der Ausweisungsprozess erst 2008 durch die Verabschiedung der „Verordnung über die Natura 2000-Gebiete in Hessen“ abgeschlossen.

Wie funktioniert Natura 2000?

In der FFH-Richtlinie ist eine ganze Reihe von Begriffen definiert, die für den Umgang mit Natura 2000 von elementarer Bedeutung sind. Im Folgenden wird versucht, diese Begriffe zu erklären und anhand ihrer Anwendung die erforderlichen Vorgehensweisen in FFH-Gebieten aufzuzeigen:

Das Verschlechterungsverbot: Mit der Ausweisung eines FFH-Gebiets besteht für dieses Gebiet durch die FFH-Richtlinie sofort ein Verschlechterungsverbot. Das bedeutet, dass zwar eine weitere Nutzung der Fläche durch den Eigentümer erlaubt ist, jedoch darf sich dadurch nicht der sogenannte Erhaltungszustand der dort vorkommenden Lebensraumtypen (LRT) oder die Habitate für geschützte Arten verschlechtern. Die Verpflichtung zur Aufwertung, das heißt Verbesserung, der ökologischen Situation besteht allerdings nicht.

Die Berichtspflicht: Die EU geht davon aus, dass sich die natürlichen Lebensräume im Gebiet der Mitgliedsländer unaufhörlich verschlechtern. Die Ausweisung von Natura 2000-Gebieten soll dem entgegensteuern. Die FFH-Richtlinie regelt dabei nicht nur die Ausweisung der Gebiete, sondern auch die sogenannte Berichtspflicht der Länder zur Kontrolle der Entwicklung in den Gebieten. Die Mitgliedsstaaten sind verpflichtet der EU alle sechs Jahre über die Entwicklung der geschützten Lebensraumtypen und Arten Auskunft zu erteilen. Der erste Berichtstermin war der 1. Januar 2008. Inhalt des Berichts ist die Einstufung aller im Land vorkommenden Lebensraumtypen und Arten nach einer dreistufigen Skala. Der Zustand kann als günstig, ungünstig-indifferent oder schlecht bezeichnet werden. (Dazu bedient man sich den Ampelfarben: grün, gelb, rot.) Bewertet wird nach vier Teilaspekten, nämlich aktuelles Verbreitungsgebiet, Größe der Population oder LRT-Fläche, funktionelle Eignung von LRT-Flächen bzw. Habitaten und schließlich die Zukunftsprognose. Berichtet wird über den Erhaltungszustand der betreffenden Gebiete und Arten innerhalb und außerhalb von FFH-Gebieten und den Erfolg der bisher durchgeführten Maßnahmen. Berichtspflichtig ist die Bundesrepublik Deutschland. Das bedeutet in der Praxis, dass aus 16 Teilberichten der Bundesländer ein gemeinsamer Abschlussbericht erstellt werden muss. Wer den unterschiedlichen Umgang mit Natura 2000 in den verschiedenen Bundesländern kennt, weiß die Schwierigkeiten dieses Verfahrens zu schätzen.

Der Erhaltungszustand: Eine Kernvokabel im Natura 2000-System ist der Erhaltungszustand. Er ist Maßstab für die weitere Entwicklung der Lebensraumtypen und der geschützten Arten. Wie oben aufgezeigt, steht er im Mittelpunkt der Berichtspflicht. Um die Entwicklung der Gebiete beurteilen zu können, ist es notwendig, dass der jeweilige Erhaltungszustand erhoben wird. Dies muss in sehr exakter, wissenschaftlich fundierter Art und Weise erfolgen. Das Instrument dazu ist die sogenannte Grunddatenerhebung.

Die Grunddatenerhebung (GDE): Die Grunddatenerhebung ist der erste Schritt im FFH-Management der Bundesländer. Die Durchführung obliegt der mit der Ausführung der FFH-Richtlinie beauftragten Behörde, in Hessen den Regierungspräsidien, in Rheinland-Pfalz dem Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht (LUWG). Vo­raussetzung für eine erfolgversprechende GDE ist die detaillierte Festlegung der Vorgehensweise und eines umfangreichen Kriterienkatalogs für jeden Lebensraumtyp und jede Art. Da die Regierungspräsidien zu dieser Grundlagenarbeit weder personell noch fachlich in der Lage waren, wurde diese Aufgabe in Hessen an den Fachbereich Naturschutz der Servicestelle Forsteinrichtung und Naturschutz von Hessen-Forst in Gießen delegiert. Die Abwicklung der Grunddatenerhebung in den vergangenen Jahren erforderte für die Bundesländer einen enormen Aufwand an Personal und Mitteln. In der Regel wurden mit der GDE in den FFH- und Vogelschutz-Gebieten private Planungsbüros beauftragt. Allein in Hessen dürften dabei siebenstellige Summen verausgabt worden sein. Eine Besonderheit ist die Grunddatenerhebung in Wäldern. Im Gegensatz zum Offenland mit meist kleinflächigen und sehr verzahnten Lebensräumen, herrschen in Wäldern große Flächen reiner Lebensraumtypen vor. Insbesondere die Hainsimsen- und Waldmeister-Buchenwälder bilden großflächige Komplexe, ebenso wie die Wälder zum Schutz von Fledermausarten der Anhänge der FFH-Richtlinie (Anhangsarten). Außerdem liegen in Wäldern relativ gute Strukturdaten durch die gesetzlich vorgeschriebene Forsteinrichtung (= Waldinventur und mittelfristige Forstplanung für die Waldbewirtschaftung) vor. Daher hat man in den meisten Bundesländern die Forsteinrichtungsdaten für die Grunddatenerhebung herangezogen und zu Nutze gemacht. Die einzelnen Verfahren der Länder sind dabei sehr verschieden und können hier nicht alle dargestellt werden.

Die Maßnahmenplanung: Während die Grunddatenerhebung eine reine Zustandserfassung ist, werden durch die Maßnahmenplanung aktive Schritte zur Sicherung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands in den Natura-Gebieten geplant. Für jedes FFH- und Vogelschutzgebiet wird ein gesonderter Maßnahmenplan erarbeitet. Die Maßnahmenpläne werden in der Regel für einen Zeitraum von zehn Jahren aufgestellt. Sie können jedoch jederzeit im Rahmen der jährlichen Planumsetzung den veränderten Verhältnissen angepasst werden. Mit der Planaufstellung sind in Hessen die Oberen Naturschutzbehörden bei den Regierungspräsidien beauftragt. Auf der Fläche wird die Planung durch die Regionalbeauftragten Naturschutz (RBN) durchgeführt. Die RBN haben ihre Büros in hessischen Forstämtern in ihren Zuständigkeitsbereichen; sie sind fachlich den Oberen Naturschutzbehörden und dienstrechtlich Hessen-Forst unterstellt. Die Planaufstellung selbst erfolgt in enger Abstimmung mit den Eigentümern und den zuständigen Behörden. Sie beginnt mit der Bewertung der Grunddatenerhebung und zieht gegebenenfalls weitere verfügbare Informationen, wie Forsteinrichtung, Betriebsgutachten, hinzu. Der Planungsentwurf wird mit allen Beteiligten abgestimmt und öffentlich dargestellt. Nach Beschluss entfaltet der Maßnahmenplan allerdings keine unmittelbare Verbindlichkeit für den Eigentümer. Dies erfolgt erst durch eine konkrete vertragliche Vereinbarung. Um Nutzungsverzichte oder sonstige Einschränkungen für den Eigentümer oder Nutzungsberechtigten finanziell ausgleichen zu können, stehen Mittel aus der Stiftung Natura 2000 bereit.

Natura 2000 in Waldgebieten

Die größten Flächen der FFH- und Vogelschutzgebiete liegen in Wäldern. In Hessen sind dies 585 FFH-Gebiete auf 156 000 ha und somit 18 Prozent der Waldfläche und 60 Vogelschutzgebiete auf 182 000 ha, was 21 Prozent der Waldfläche entspricht.

Buchenwald-Lebensraumtypen

Wegen ihres großflächigen Vorkommens und ihrer einheitlichen Struktur für die Lebensraumtypen Hainsimsen- und Waldmeister-Buchenwald wurde aus Rationalisierungsgründen auf eine gesonderte Grunddatenerhebung verzichtet. Die Kennwerte werden aus der Forsteinrichtung abgeleitet. Hierzu gibt es ein zwischen Naturschutz- und Forstverwaltung abgestimmtes Verfahren. Die wesentlichen Eingangsgrößen sind die Struktur (Alter, Schichtung der Waldbestände sowie das Vorkommen von Totholz) sowie die Beeinträchtigung (Anteil lebensraumtypfremder Baumarten) der Wälder. Daraus ergibt sich eine Einstufung nach den drei Erhaltungszuständen: A = günstig, B = mittel und C = ungünstig. Die weitere Beobachtung der Entwicklung erfolgt durch die sogenannten Planungsprognosen.

Mit dem Begriff Planungsprognose für die Buchen-Lebensraumtypen wird ein Verfahren bezeichnet, das jeweils nach einer neuen forstlichen Planung angewendet wird. Zuerst wird ermittelt, welche Waldbestände als Lebensraumtyp (LRT) einzustufen sind. Dazu ist der Mischungsanteil von lebensraumtypfremden Arten, wie Nadelbäumen entscheidend. Wird ein bestimmter Grenzwert überschritten, verliert der Waldbestand die Eigenschaft „Lebensraumtyp“. Durch die Planung kann es in Zukunft zu einem Verlust an Fläche des Lebensraumtyps kommen. Zu einer Flächenvermehrung des LRT innerhalb eines FFH-Gebietes kommt es zum Beispiel, wenn in Mischbeständen der Anteil von LRT-fremden Arten (Nadelbäume oder fremdländische Laubbäume) vermindert wird oder durch Naturverjüngung und durch Pflanzungen Bestände mit LRT-Baumarten, wie Buche und andere heimische Laubbaumarten, neu entstehen. Vermindert sich die LRT-Fläche eines FFH-Gebietes führt das zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustands.

In einem zweiten Schritt wird für alle LRT-Flächen nach den im vorigen Abschnitt genannten Kriterien ein Erhaltungszustand (A, B oder C) ermittelt. Mithilfe der Planungsdaten wird für jeden Bestand der Zustand nach Ablauf der Planungsperiode prognostiziert und wiederum eine Einstufung nach den Wertstufen vorgenommen. Eine eingetretene Veränderung, wie sie durch Durchforstung oder Pflanzung erfolgt, kann zu einer Verschlechterung oder auch zu einer Verbesserung des Zustands führen. Für ein FFH-Gebiet können dann die Flächen mit Verbesserung und Verschlechterung der Erhaltungszustände saldiert werden. Ist der Wert insgesamt negativ, ist eine Verschlechterung des Zustands für das Gebiet eingetreten. In der Ergebnisübersicht der Planungsprognose für ein FFH-Gebiet wird die Veränderung der LRT-Fläche und die Veränderung der Erhaltungszustände dargestellt. Kommt es zu einem Verlust oder zu einer Verschlechterung, so besteht Handlungsbedarf, da die EU-Richtlinie beides nicht toleriert.

Übrige Waldlebensraumtypen

Für die in Hessen kleinflächiger auftretenden Waldlebensraumtypen, wie Eichen-Hainbuchenwälder, Edellaubbaumwälder und Auenwälder wird die Planungsprognose nicht angewendet. Hier wird die Grunddatenerhebung wie bei den Offenlandlebensraumtypen in Form eines Fachgutachtens durch beauftragte Büros erarbeitet. Das Prinzip des Verschlechterungsverbots gilt natürlich auch hier und wird durch geeignete Maßnahmen sichergestellt.

Die Anhangsarten

Ziel der FFH-Richtlinie ist neben dem Schutz der natürlichen Lebensräume der Schutz der wildlebenden Tiere und Pflanzen. Daher wird der Erhaltung der Populationen von wildlebenden Tier- und Pflanzenarten der gleiche Stellenwert eingeräumt, wie der Erhaltung der Lebensraumtypen. In den Anhängen II, IV und V der FFH-Richtlinie sind mehr als 1 000 besonders schützenswerte Tier- und Pflanzenarten aufgelistet. Davon kommen 258 in Deutschland vor. Hinzu kommen rund 100 durch die Vogelschutzrichtlinie geschützten Vogelarten. Zur Sicherung der Lebensräume für die Arten des Anhangs II müssen besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden. Die Arten aus Anhang IV sind streng zu schützen und im Anhang V sind wirtschaftlich genutzte Arten, zum Beispiel Arnika, für deren Nutzung eine Genehmigung erforderlich ist, aufgelistet.

Verschlechterung der Erhaltung

Prognostizieren Planungsprognosen oder gutachterliche Prognosen die Verschlechterung eines Erhaltungszustands in einem FFH-Gebiet, so sind Änderungen in der Planung erforderlich. Für den Staatswald der Länder und des Bundes ist eine vorbildliche Bewirtschaftung unter besonderer Berücksichtigung der Schutz- und Erholungsziele gesetzlich festgeschrieben. Daher werden die in der Landesgesetzgebung verankerten Erhaltungsziele von Natura 2000 gegenüber wirtschaftlichen Zielen Vorrang genießen. Im Konfliktfall sind Planungen entsprechend zu ändern. Im Körperschaftswald gilt Ähnliches. Es ist denkbar, dass hier Entschädi­gungsregelungen getroffen werden.

Für den Privatwald ist eine Einschränkung der wirtschaftlichen Tätigkeit verbunden mit Einkommensverlusten oder Zusatzkosten über die Gemeinwohlverpflichtung hinaus nicht zumutbar. Die Anforderungen von Natura 2000 müssen aber auch im Privatwald durch das Land sichergestellt werden. Daher mussten Regelungen gefunden werden, die dazu führen, dass Waldbesitzer für bestimmte Einschränkungen entschädigt werden können. An dieser Stelle greifen die Instrumente Förderung und Vertragsnaturschutz. In Hessen wird der Weg des Vertragsnaturschutzes eingeschlagen. Auf der Grundlage von Rahmenverträgen – siehe Handbuch für den Vertragsnaturschutz im Wald – gibt es Verträge zwischen Land und Waldbesitzern, in denen geregelt ist, für welche Maßnahmen in welcher Höhe Entschädigungsleistungen anfallen (siehe Kasten).

Bedeutung für Waldbesitzer

Natura 2000 hat für den Naturschutz in Europa eine große Bedeutung. Die bisherigen Schutzgebietskonzepte der EU-Staaten waren sehr heterogen. Die neue Systematik der Natura-Richtlinie hat als Grundlage die Naturlandschaft Europas mit ihren Pflanzen und Tieren. Man geht von dem aus, was in der Natur da ist oder da sein müsste. Das Schutzgebietskonzept benennt Lebensraumtypen und Arten, die die europäische Landschaft prägen und ihre Besonderheit ausmachen. Für diese Gebiete und Arten werden stellvertretend Schutzgebiete ausgewiesen, um ihre Erhaltung sicherzustellen. Wenn dies gelingt, leistet Natura 2000 einen bedeutenden Beitrag für die Erhaltung des Weltnaturerbes für jetzige und kommende Generationen.

Dass der Schutz der Natur in unserem dichtbesiedelten Kontinent fast immer in Konflikt mit Nutzungsansprüchen der Menschen gerät, war den Verfassern der FFH-Richtlinie klar. Daher formulierten sie, dass zwar „das Hauptziel der Richtlinie die Förderung der Erhaltung der biologischen Vielfalt ist, jedoch die wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und regionalen Anforderungen berücksichtigt werden sollen“. Das bedeutet, dass die Umsetzung von Natura 2000 immer auch die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen berücksichtigen muss. Eine davon ist die Besitzartenverteilung des Waldes in Deutschland und eine andere der klare Auftrag, den natürlichen nachwachsenden Rohstoff Holz in großer Menge für die Gesellschaft bereitzustellen. Gerade die Bewirtschaftung des Waldes trägt durch die Rohholzproduktion dazu bei, Umwelt und Natur zu schützen, weil andere, auf viel umweltschädlichere Weise produzierte Baustoffe, durch Holz ersetzt werden können. Daher ist geboten, dass die Umsetzung von Natura 2000 mit dem erforderlichen Augenmaß geschieht und dabei die Eigentumsrechte der Waldbesitzer gewahrt werden. In den meisten Fällen wird es möglich sein, zum Beispiel durch Habitatbaumkonzepte, dem Belassen von Totholz im Bestand und der Vermeidung von Störungen zu Brutzeiten eine für den Bewirtschafter tolerierbare Lösung zu finden. Im Konfliktfall sollten Kompromisse zwischen Nutzungsanspruch und Naturschutz gesucht werden, wobei die Waldbesitzer für Einschränkungen entschädigt werden müssen. Die Instrumente dazu sind mit Förderprogrammen und dem Vertragsnaturschutz bereits gegeben. Dr. Jürgen Willig, Abt. FENA, Hessenforst